近年来，随着技术进步，无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）的应用和产业高速发展，其在环境监测、地理测绘、交通巡查、农药喷洒、城市管理、应急救援、三维倾斜摄影、摄影及航拍等领域日益发挥出重要作用。民用无人机的广泛应用在增加社会生活便捷性的同时,给公民隐私安全也带来了前所未有的风险与挑战，同时，民用无人机也出现了一些安全隐患。大量没有取得相关证照的“黑飞”严重威胁到公共全和飞行安全，无人机坠毁、碰撞造成人身、财产损失事件也屡有发生。同时，无人机具有目标小、速度快、便于操作、易于购买等特点，极易被不法分子所利用，对国家安全、公共安全和个人安全存在较大隐患。目前，无人机领域还存在管理主体不明确，相关管理制度、工作机制不完整等问题，建议制定专门的无人机管理办法。为此，我提议确立《济南市民用无人驾驶航空器管理办法》为2023年度市政府规章立法建设项目。现提议如下：

一、制定规章的必要性

  （一）保障无人驾驶航空器行业健康发展的迫切需要。无人机属于新兴产业，融合了飞行器和电子产品等高技术产业特性，社会使用需求广泛，近年来发展迅猛，市场保有量激增。但仍有大量从不同渠道购买的无人机处于生产制造阶段不规范，侵犯知识产权产品流入市场，导致无人机的安全性和可靠性处于漏管失控状态，需要从生产制造、销售、流通全链条角度依法规范。相关政府部门也应各司其责，研究出台相应的鼓励措施，确保该新兴产业的健康有序发展。

（二）弥补无人驾驶航空器管理法律滞后的迫切需要。目前国家和省级层面尚未出台无人机管理专门性法律法规，我市仅于2022年1月出台了《济南市关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》。当前在维护低空空域安全方面，缺乏必要的法律保障。

（三）构建统一无人机调度平台助力城市管理精细化的迫切需要。随着城市管理精细化程度的提升，各地城管、住建、规土、水利、应急、公安、交通、消防等多部门，需不断推陈出新创新无人机应用场景，探索新的高效的管理手段。根据应用场景需要，在无人机上挂载所需的设备，如高清摄像头、高音喇叭、环境监测、热成像、照明模块、中继模块、3D倾斜摄影等设备，应搭建城市级的无人机管理平台，助力城市管理场景科学化、精细化发展。

（四）确保重大活动安全的迫切需要。近年来，我市陆续安全圆满举办若干重大活动，接着还将迎来多个国家重大活动及国际盛事等。因此，切实加强无人驾驶航空器安全管理，确保不发生涉无人驾驶航空器滋事破坏活动，确保全市社会面治安平稳，具有十分重要的意义。

二、立法依据

根据《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《通用航空飞行管制条例》、《中华人民共和国军事设施保护法》、《民用机场管理条例》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《山东省铁路安全管理条例》等法律法规，参考《厦门市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》、《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》等政府规章。

三、关于拟确定的主要制度

（一）关于定义和适用范围

对民用无人驾驶航空器的概念进行清晰界定，并明确种类或范围。具体范围由市公安机关根据地方特点划定。

（二）关于管理体制 

    明确和细化民航管理部门和飞行管理部门的职责，明确飞行审批的对象和程序。建立民用无人驾驶航空器公共安全管理服务系统及相应的信息共享机制；会同有关部门划定民用无人驾驶航空器的可飞空域、禁飞区域及时段等；依法对危及公共安全的民用无人驾驶航空器采取处置措施，组织协调地面防范管控，依法查处违法违规飞行行为；协助民用航空管理、飞行管制等部门落实民用无人驾驶航空器飞行管理工作；法律、法规、规章和市政府规定的其他职责等。

（三）关于义务规范

民用无人驾驶航空器生产者应当遵守：所生产的民用无人驾驶航空器的质量应当符合国家有关规定；在产品外包装明显位置和产品说明书中，提示应当依法进行实名登记，警示未实名登记擅自飞行的风险； 民用无人驾驶航空器销售者应当建立销售台账，记录购买者的姓名（名称）、联系方式以及民用无人驾驶航空器产品的名称、型号、序号等相关信息，接受有关部门查验，并告知购买者相关使用规定及说明。民用无人驾驶航空器拥有者在取得民用无人驾驶航空器后，应当按照规定向民用航空管理部门办理登记。民用无人驾驶航空器转让或者灭失的，拥有者应当按照规定向民用航空管理部门注销登记。

（四）关于飞行报备

对可飞空域和禁飞区域进行原则性规定：一是规定民用无人驾驶航空器应当在有关部门划定的可飞空域内飞行；二是规定禁止民用无人驾驶航空器在关系国计民生、国家安全和公共安全的重要单位、设施、场所的上空飞行。上述具体区域和临时管控区域由市公安机关会同飞行管制等相关部门划定或者确定。

（五）明确涉“无人驾驶航空器”类违法行为的各种法律责任。明确严禁任何单位、个人驾驶民用无人驾驶航空器实施的各种违法行为，尤其是利用无人机偷拍侵犯公民隐私的行为。

（六）明确无人机产业的发展规划。2021年12月14日，中国民用航空局、国家发展和改革委员会、交通运输部印发《“ 十四五” 民用航空发展规划》。针对无人机产业，规划提出大力引导无人机创新发展 、加强无人机运行安全管理等内容。民航管理部门牵头，政府各有关部门参与，研究制定适应无人机物流等新兴业态发展的规章标准体系，研究制定适应无人机物流等新兴业态发展的规章标准体系。

       济南市公安局对市政协十五届二次会议第1520191号提案"关于确立《济南市民用无人驾驶航空器管理办法》的提案"的答复

为推进科学立法，提高立法质量，根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》《山东省政府立法听证规则》等有关规定，济南市公安局于3月28日上午针对《济南市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（征求意见稿）》的条款举行立法听证会。

一、听取建议，充分认识加强济南市民用无人驾驶航空器公共安全管理的必要性。加强对民用无人驾驶航空器公共安全管理是应对无人机安全管理严峻形势的需要，也是缓解无人机管理法律滞后的迫切需要，还是确保重大活动安全的迫切需要，感谢张圣婕委员提出的建议。

二是认真研究，及时起草《济南市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（征求意见稿）》。市局治安支队组织专人认真学习研究相关法律法规，参考其他地市先进经验做法。在市司法局等单位的大力协助下，已经完成了《济南市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（征求意见稿）》的起草，在市政府网站开始广泛征求市民的意见建议。根据有关要求，该管理办法形成《送审稿》后，要在市局的局长公办会审议通过。后续尽快由市司法局提报市政府常务会议审议通过。

三是严格落实，不断提升民用无人驾驶航空器公共安全管理水平。《济南市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法（征求意见稿）》，对民用无人机的概念进行清晰界定，并明确种类或者范围；明确了政府相关工作机制和各部门的职责；明确了民用无人机的实名登记制度，其持有人、驾驶员应当登录民用无人机公共安全管理服务系统进行信息登记、飞行计划申报等义务规范；并对可飞空域和禁飞区域进行了原则性规定，下一步，市局治安支队一方面要加强宣传培训，对广大社会公众加大无人机使用守法教育和科普宣传，提高公众依法使用无人机的意识。另一方面将严格落实管理办法的各项规定，对于违反规定的行为及时制止惩戒，有效规范民用无人机的使用。

衷心感谢您对我市公安工作的关心和支持。

                                                                                                                                                               2023年6月13日