关于规制恶意投诉举报行为 优化营商环境的建议

一、案由

近年来，各地职业投诉举报现象持续蔓延，已逐步形成分工明确、组织严密、手法趋同的灰色产业链，对各类市场主体造成显著困扰与经营压力。他们发起的投诉举报、行政复议、行政诉讼数量急剧增长。以济南市济阳区为例，2021年市场监管部门收到投诉举报7766件，2022年8540件，2023年9325件，2024年则达到了12366件，这其中超过三分之一为职业投诉举报人发起。与此同时，行政复议诉讼的增速则更是迅猛，2022年以前区市场监管局基本每年行政复议十多件，行政诉讼不足十件，且职业投诉举报人占比不大。2023年，行政复议涨至36件，其中职业投诉举报人32件；行政诉讼17件，其中职业投诉举报人13件。2024年，行政复议则暴涨至143件，其中职业投诉举报人140件；行政诉讼12件，其中职业投诉举报人7件。据了解，济南市历城、历下、市中、天桥等主城区市场监管部门收到的投诉举报和被复议诉讼数量更是数倍于济阳区。打假人举报内容内容高度集中在食品标签、广告用语、产品标识不规范等问题，成为扰乱市场正常秩序、影响营商环境的共性难题。经营规模和市场影响力大的龙头企业和大型商场超市，成为职业投诉举报人“光顾”重灾区，有的每年被投诉举报二三百次。个别小微企业、个体工商户则不堪忍受骚扰勒索关门歇业。有的职业投诉举报人为了牟利对市场主体采取夹带偷放、投放异物、购买虚假检验报告等栽赃手段。同时通过复议、诉讼、信访、纪监举报、要求政府信息公开、12345回访不满意、申请执法监督等方式滋扰、胁迫行政机关。

二、案据

（一）相关法律规定。最高人民法院《关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确惩罚性赔偿必须在合理生活消费需要范围内，且合理生活消费需要范围应依据普通消费者通常消费习惯、保质期等因素予以认定；《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》规定：消费者与经营者在发生消费争议时，应当依法维权。投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的，不适用惩罚性赔偿规定。四是对于通过夹带、掉包、造假等方式骗取赔偿或者敲诈勒索经营者的，依法予以处理；国家出台《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》规定“对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”；《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》规定“依法规范牟利性‘打假’和索赔行为”；《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》规定“依法打击网络欺诈行为和以‘打假’为名的敲诈勒索行为”；《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的，市场监督管理部门不予受理”。

（二）全国各地应对举措。2020年以来，湖北、青海、宁夏等省市场监管部门出台了关于依法处置恶意投诉举报行为维护营商环境的指导意见；上海、深圳等省市在地方法规中写入了对以索赔、牟利为目的的职业投诉举报不予支持、查处打击的条款；江苏苏州、福建泉州、广西柳州、内蒙赤峰、黑龙江大兴安岭等市公检法、司法、市场监管等部门则联合出台了规范性文件，依法规范处置恶意投诉举报行为优化营商环境。我省淄博、临沂、威海等地市也出台了处置职业索赔举报行为，规制恶意投诉举报的规范性文件。深圳、包头、东营、临沂等地警方则将恶意投诉举报、敲诈勒索行为纳入扫黑除恶范围，查处打击了一批职业团伙，有的追究了刑事责任。

三、建议

（一）尽快地方立法。由省级相关部门联合出台规范性文件，对恶意投诉举报行为进行规制。就恶意投诉举报行为的认定标准、处理程序、处理措施、职责分工等做出明确规定。特别是应当明确行政机关依法对恶意投诉不予受理决定其不具有复议、诉讼权利，举报不予立案决定其不属于利害关系人。从主体关就将恶意投诉举报人摒除在复议、司法程序之外。

（二）部门联动共治。市场监管等行政部门从严审查投诉举报，准确把握投诉受理范围、举报立案条件，依法履行各类告知答复等义务。发现恶意投诉举报行为涉嫌违法犯罪的，依法移送公安机关；行政复议机构对恶意投诉举报非法牟利的行为不予支持；公安机关对恶意举报捏造歪曲事实、诬告陷害他人、骗取经营者赔偿或敲诈勒索，构成违反治安管理行为的，依法追究法律责任；人民法院对恶意投诉举报的民事、行政诉讼依法不予支持，对涉嫌违法犯罪的依法移送司法机关；人民检察院加强对行政、公安机关的监督，统一执法司法理念和证据认定标准。对公安机关移送的构成违法犯罪的案件依法提起公诉，注重落实宽严相济的刑事司法政策；12345热线对依法确认为职业投诉举报人的投诉举报不予受理，不进行满意度考核。

（三）完善数据支撑。要整合12345、12315和各部门业务系统平台的相关数据，强化投诉举报大数据汇总分析，完善跨地市、跨领域通报协作和数据共享机制，建立省级层面的职业投诉举报人黑名单，提供黑名单数据汇总、查询功能，并明确平台查询结果作为行政、司法机构互认的法律证据效力。

对市十八届人大五次会议第20260303号建议的答复 

韩清林代表：

您提出的关于“规制恶意投诉举报行为 优化营商环境”的建议收悉，现答复如下：

一、工作成效

市公安局历来重视对恶意投诉举报的甄别、预防和查处工作，努力营造法治化营商环境。一是坚持问题导向，优化源头治理。将规范处置恶意投诉举报、维护市场经营秩序纳入重点工作部署，实行源头化治理，优化完善投诉举报的受理、分流、核查、反馈机制，对110报警、民生警务投诉件进行全量分析，推行初筛分类，对反复投诉、大量投诉、异常投诉的诉求件实施重点监控，分析比对，对明显缺失事实依据，表述情绪化极端化、存在重复投诉明显特征的，提审审查级别，筛查异常举报模式，在源头上有效拦截恶意投诉举报。二是加强执法指引，规范处置流程。经侦、治安、刑侦、法制等警种立足岗位职责，结合公安执法实际，不断细化恶意投诉举报、敲诈勒索、诬告陷害、寻衅滋事等行为的核查处置要求，制定恶意投诉举报关联违法犯罪的办案指引和指导意见10余件，指导基层单位积极稳妥开展工作，依法严厉相关违法犯罪，优化营商环境。2025年以来，共办理诬告陷害类案件45起，办理敲诈勒索类案件872起；寻衅滋事类案件118起。三是强化法治宣传，营造良好氛围。结合新修订《治安管理处罚法》，通过警方通报、以案释法、法治讲堂、新媒体平台等方式，向社会公众宣传相关法律法规和恶意投诉举报危害后果，引导广大群众依法、理性、诚信行使监督举报权利。同时，通过进企业、进工厂等方式，积极宣传企业依法维权途径和警方服务保障营商环境的各项措施，提升企业营商安全感和营商信心。

二、下步工作措施

一是推动完善法规政策体系，积极参与上级机关和地方立法调研，健全恶意举报投诉类相关法律法规，细化相关政策文件和指导意见，特别是在程序规范、责任追究、信用惩戒等方面提供更为完善的法律法规支撑，研究制定更具操作性的执法指引。二是深化跨部门联动与综合治理，建立健全与市场监管、司法行政等部门的线索移送、信息共享、联合研判机制，畅通协作渠道。组织开展专题业务培训，提升基层民警对恶意投诉举报类违法犯罪行为的识别、取证和处置能力。三是聚焦突出问题，依法严厉打击以投诉举报为名实施的敲诈勒索、诬告陷害、寻衅滋事等违法犯罪行为，将整治工作纳入常态化治理，持续保持严打高压态势，形成强大有效震慑。

三、预期效果

通过全链条、系统性推进各项工作，进一步遏制恶意投诉举报乱象，切实维护企业合法权益和正常市场经营秩序，不断优化法治化营商环境，提升市场主体安全感、满意度。

衷心感谢您对我市公安工作的关心和支持。